■以高質(zhì)量辦學(xué)推動教育強國建設(shè)
本期關(guān)注:教育政策執(zhí)行與落實
近年來,從中央到地方先后出臺了諸多教育相關(guān)政策,囊括了從宏觀教育治理到微觀學(xué)校發(fā)展、從校外到校內(nèi)、從課程到課堂、從教師到學(xué)生的各個方面。固然,地域不同,政策執(zhí)行難度不同,政策環(huán)境、政策目標(biāo)、政策實施成本都在不同程度影響著政策執(zhí)行者的決策。然而,即便同一政策在同一個區(qū)域、不同學(xué)校執(zhí)行起來可能完全不同。校長是執(zhí)行政策的關(guān)鍵人物,校長的政策執(zhí)行意愿、執(zhí)行能力,決定著政策的執(zhí)行程度和執(zhí)行效果。
提升政策解讀能力,把握政策要旨
不同校長對政策的認(rèn)識是不同的。就集團化辦學(xué)而言,有的校長把集團化只看作是一種“貼標(biāo)簽”,不認(rèn)為需要承擔(dān)起更大的責(zé)任;而有的校長卻把集團化辦學(xué)作為學(xué)校自身發(fā)展的一次新的契機。當(dāng)然,不得不承認(rèn),集團化辦學(xué)這一政策推進過程中,不同的地方政府給予的支持與保障有所不同,但是,我們更應(yīng)看到校長的責(zé)任擔(dān)當(dāng)和使命自覺。
以多元視角來審視政策的意義和價值。校長是一個社會性個體,依法依規(guī)行使職權(quán),不能僅從學(xué)校視角審視政策,還要站在大格局、大視野、大境界理解政策制定的背景,認(rèn)識政策執(zhí)行的意義。從政治學(xué)視角看,政策具有權(quán)威性和一定的強制性。從管理學(xué)視角看,教育政策是上級政府對教育行為的一種規(guī)范。校長作為政策的執(zhí)行者,不僅要有強烈的政治意識,而且要承擔(dān)起這個時代賦予的政治責(zé)任和教育使命。
厘清政策執(zhí)行主體,找準(zhǔn)政策目標(biāo)。面對出臺的政策,一些校長有時很難分清楚哪些是學(xué)校層面去執(zhí)行的,哪些是教育行政部門需要承擔(dān)主要責(zé)任的,對于政策目標(biāo)到底是什么也容易陷入迷茫。事實上,國家教育政策一經(jīng)發(fā)布,一般都有公開答記者問。這是校長進一步理解政策文件核心要旨的途徑。與此同時,各大媒體也會在近一段時間內(nèi)發(fā)表政策解讀的文章,幫助人們知曉、明了政策,為政策執(zhí)行奠定基礎(chǔ)。比如,教育部、國家統(tǒng)計局、財政部聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于適應(yīng)高質(zhì)量發(fā)展要求 進一步完善教育經(jīng)費統(tǒng)計體系的意見》,在教育部官方網(wǎng)站上可以明確了解到具體內(nèi)容:它不僅明晰統(tǒng)計責(zé)任,規(guī)范業(yè)務(wù)流程,而且嚴(yán)格數(shù)據(jù)審核制度,強化了質(zhì)量評估。伴隨著教育經(jīng)費統(tǒng)計走向數(shù)據(jù)的全面性、完整性、準(zhǔn)確性、真實性,校長雖然不是直接執(zhí)行主體,卻是間接執(zhí)行主體,校長在財務(wù)管理上需要適應(yīng)這一發(fā)展的要求。
聚焦政策問題,建立政策關(guān)聯(lián)。政策執(zhí)行的有效與否和所要解決的問題的類型、性質(zhì)密切相關(guān)。越復(fù)雜的問題,執(zhí)行難度越大。相比較而言,越具體的政策問題就越容易及時落地實施。比如,教育部推出的“五項管理”的執(zhí)行成效就很明顯,而教育部印發(fā)的《基礎(chǔ)教育課程教學(xué)改革深化行動方案》就需要常抓不懈地努力??梢姡邎?zhí)行不是一個孤立的過程,校長既要看到政策內(nèi)容本身的復(fù)雜性,還要理解政策不是憑空產(chǎn)生的,也要認(rèn)識到政策不是一種點狀的存在,政策與政策之間存在關(guān)聯(lián)。在執(zhí)行過程中,需要分析政策問題的可處理性、政策本身的規(guī)制能力和政策以外的變數(shù)。
學(xué)會正視政策環(huán)境,創(chuàng)新執(zhí)行路徑
政策執(zhí)行不是一件容易的事,既沒有完美的政策,也沒有理想化的政策環(huán)境。美國政策科學(xué)家史密斯認(rèn)為:“可以把環(huán)境因素想象成一種約束通道,政策的執(zhí)行必須通過這個通道。不同的文化、社會、政治和經(jīng)濟狀況可能對不同的政策起著支配作用?!币虼耍邎?zhí)行既不能無視環(huán)境的存在,也不能被環(huán)境所束縛。
分析政策環(huán)境,利用政策資源。校長要分析政策環(huán)境,了解政策執(zhí)行需要的條件、資源,確定政策執(zhí)行的次序。很多時候,執(zhí)行政策的資源都是不足的,校長要立足于所處的政策環(huán)境,挖掘和利用潛在資源,創(chuàng)新執(zhí)行路徑。校長要有挖掘資源和配置資源的能力,作為政策執(zhí)行主體,要能利用政策契機,調(diào)配人力、物力、財力等各種要素資源,集成各種有利條件,綜合運用經(jīng)濟、法律和行政等手段,實施政策規(guī)劃,保障政策有效落實??梢姡Y源總是有限的,而人的創(chuàng)意卻是無限的,校長要學(xué)會利用政策契機,盤活資源,推動學(xué)校發(fā)展。
構(gòu)筑內(nèi)生動力,實現(xiàn)政策轉(zhuǎn)化。作為校長,無論應(yīng)對怎樣的外部政策變化,都需要首先摸清家底,以內(nèi)部的確定性,來應(yīng)對外部政策環(huán)境的變化。社會在變化,教育政策也在不斷迭代升級。學(xué)校只有擁有持續(xù)發(fā)展的內(nèi)生動力才能迎接時代的挑戰(zhàn)。近年來,國家出臺了有關(guān)愛國主義教育、科技教育、“五育”并舉等諸多的政策文件。如果學(xué)校沒有自身的定力,單純?yōu)槁鋵嵾@些政策不僅會手忙腳亂,而且會打斷學(xué)校原有秩序和節(jié)奏。比如,面對科技示范校、勞動示范校、藝術(shù)示范校等榮譽,校長既想每一個都擁有,又覺得每一個都不是很容易深入推進。校長決策要源于學(xué)校自身優(yōu)勢,用智慧轉(zhuǎn)化政策實施。
找尋政策關(guān)聯(lián),發(fā)揮執(zhí)行合力。政策是黨和國家為實現(xiàn)一定時期的目標(biāo)或路線而制定的行動準(zhǔn)則,是事業(yè)成功的保證,是經(jīng)過深入調(diào)查研究制定出來的。盡管看上去教育政策是單列的,事實上,政策之間有著很強的關(guān)聯(lián)性。讀出政策關(guān)聯(lián)性和在實踐中做出真的關(guān)聯(lián)完全是兩件事,打通政策“最后一公里”也就在于此。比如,國家近幾年連續(xù)出臺了有關(guān)心理健康教育、勞動教育、科技教育和家校社協(xié)同育人這些政策,我們可以認(rèn)識到它們之間的關(guān)聯(lián)??墒?,如何在執(zhí)行中實現(xiàn)完美融合?廣東省中山市第一中學(xué)校長王錫文把校園一些草坪變成菜園和花園,讓孩子和父母一起認(rèn)領(lǐng),從初中或高中學(xué)生入校伊始就開始種植,一年四季,都是孩子和家長們共同維護,父母和孩子因為種植有溝通的話題,他們共同商討如何讓育種更有收成,如何讓果實有好的呈現(xiàn)方式等。孩子從五谷不分到愛上種植,愛上生活,他們也學(xué)會了敬畏生命、感恩家人。
建立政策執(zhí)行機制,評估執(zhí)行效果
政策很多時候體現(xiàn)出來的是一種文本,實施過程中容易產(chǎn)生政策盲區(qū)。這就要求政策執(zhí)行者能夠厘清剛性政策的“剛”。剛性政策有其法理邏輯,校長作為政策執(zhí)行者,可以融入更多的情理,但是必須守住政策底線,形成集體共識,保障政策執(zhí)行。以教材建設(shè)為例,教材體現(xiàn)國家意志,是國家事權(quán),對于校長來說,教學(xué)設(shè)計可以創(chuàng)新,但是教學(xué)內(nèi)容的底線和政治原則神圣不可侵犯,校長要時刻抱有這樣的政治意識與政治覺悟。
任何政策執(zhí)行都不能停留在執(zhí)行主體的自我感知和單向推進,而是需要形成從決策到執(zhí)行再到反思改進的閉環(huán)。確定執(zhí)行目標(biāo),組織配置資源,按照預(yù)定計劃實施具體過程,讓這些逐一落實到位需要建立詳盡的流程和機制才能得以保證。強化執(zhí)行中及時記錄與總結(jié)、監(jiān)測與評估和反饋與校正是保障政策執(zhí)行效果的關(guān)鍵。
例如,“雙減”政策中作業(yè)量控制就不是依靠簡單工作部署能實現(xiàn)的。教師真正從認(rèn)同應(yīng)該減輕學(xué)生負(fù)擔(dān)到自覺實現(xiàn)學(xué)生負(fù)擔(dān)減輕,需要學(xué)校在政策執(zhí)行過程中強化流程和機制的建立,讓教師逐步走向自覺。上海市靜安區(qū)教育學(xué)院附屬學(xué)校在控制“作業(yè)量”上實施精細(xì)化管理,合理控制作業(yè)總量。學(xué)校針對不同基礎(chǔ)的學(xué)生分層設(shè)置基礎(chǔ)作業(yè)、整體作業(yè)、榮譽作業(yè),所有學(xué)生均需完成基礎(chǔ)作業(yè)與整體作業(yè),榮譽作業(yè)供學(xué)有余力的學(xué)生向教師主動申請,從而實現(xiàn)作業(yè)量因時制宜、因人制宜。
如果說機制流程是政策執(zhí)行的保障,那么執(zhí)行效果評估是政策執(zhí)行的價值所在。機制和流程讓執(zhí)行過程更加科學(xué)、更有力推進,執(zhí)行效果讓政策的意義得以彰顯。但是,好的教育政策執(zhí)行不僅僅體現(xiàn)在效果的評估以科學(xué)準(zhǔn)確的結(jié)果呈現(xiàn)為起點,而且最終還應(yīng)落到教育實踐改進之中。校長既要面對不同層級政府的教育政策執(zhí)行情況的反饋,還要建立學(xué)校內(nèi)部的良性反饋機制,讓政策執(zhí)行不是單一的數(shù)據(jù)堆積或是資料呈現(xiàn),而是一種自我發(fā)展、自我完善的文化張力。
(作者系教育部中學(xué)校長培訓(xùn)中心副主任,華東師范大學(xué)教授、博士生導(dǎo)師)
《中國教育報》2024年06月26日第5版
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