集團化辦學(xué)如何彰顯現(xiàn)代治理精神

■聚焦中小學(xué)集團化辦學(xué)系列報道（三）

集團化辦學(xué)是我國緩解基礎(chǔ)教育階段擇校矛盾、促進(jìn)優(yōu)質(zhì)教育資源共享、滿足人們?nèi)找嬖鲩L的“上好學(xué)”需求的一種實踐探索，也是我國推進(jìn)基礎(chǔ)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展、建設(shè)高質(zhì)量教育體系的一種政策創(chuàng)新。隨著集團化辦學(xué)的持續(xù)推進(jìn)，集團辦學(xué)規(guī)模越來越大，而對集團學(xué)校的政策與資源支持性體系建設(shè)相對滯后，特別是集團化辦學(xué)本身的管理模式和動力機制并沒有根本性改變，因而使集團化辦學(xué)面臨優(yōu)質(zhì)教育資源的稀缺和稀釋、“被集團”、“集而不團”和整體運行效率不高等諸多問題，給集團化辦學(xué)帶來了一系列新的挑戰(zhàn)。要解決這些問題需要重新認(rèn)識集團的性質(zhì)、定位和功能，根據(jù)不同集團類型，因地制宜創(chuàng)新集團學(xué)校治理模式，不斷提升集團學(xué)校本身的治理能力。

治理轉(zhuǎn)型：

從“幫扶”到“共同發(fā)展”

我國基礎(chǔ)教育集團化辦學(xué)始于20世紀(jì)90年代，經(jīng)過20多年的探索和發(fā)展，不僅規(guī)模日益擴大，而且辦學(xué)類型、層次和模式日益豐富，各具特色。從構(gòu)成集團的成員校類型來看，有同質(zhì)型的、異質(zhì)型的和混合型的；從集團內(nèi)學(xué)校之間聯(lián)系程度來看，有緊密型的、松散型的和復(fù)合型的；從集團組建方式來看，有名校加弱校、名校加新校、名校加農(nóng)村薄弱?；蛎褶k校等多種模式。但無論哪一種模式，它們都有一個共同特征，即在行政主導(dǎo)下以一所優(yōu)質(zhì)學(xué)校或名校為龍頭，形成由多個學(xué)校組成的一個聯(lián)合體或者聯(lián)盟，依靠龍頭學(xué)校的品牌引領(lǐng)和優(yōu)質(zhì)教育資源帶動加盟學(xué)校的整體發(fā)展。從某種程度上說，集團化辦學(xué)成立之初的定位就是行政主導(dǎo)下的強校對弱校的一種幫扶機制。這也是適應(yīng)我國基礎(chǔ)教育管理體制和特定問題情境的，是非常必要的，事實證明，也是非常有效的。

但是隨著集團化辦學(xué)的擴展和各個加盟學(xué)校自身的發(fā)展，特別是學(xué)校之間競爭的日益加劇，這種定位在幫扶機制上的集團化辦學(xué)面臨著不少挑戰(zhàn)，也在不斷考驗著集團化辦學(xué)的合理性和科學(xué)性問題。毫無疑問，教育集團作為學(xué)校發(fā)展的聯(lián)合體已經(jīng)成為一種新的教育組織形態(tài)，它既不是一個教育行政機構(gòu)，沒有行政的權(quán)力和資源，又有別于規(guī)模大一點的學(xué)校，不能等同于一般單體學(xué)校的管理，需要重新審視其性質(zhì)和功能，不能僅僅定位在幫扶機制上，要實現(xiàn)從“幫扶”到“共同發(fā)展”的治理轉(zhuǎn)型，從而真正激發(fā)集團化辦學(xué)的優(yōu)勢和效率。這就需要教育行政部門有更多的賦權(quán)，使集團學(xué)校能夠有權(quán)力和資源來推動集團內(nèi)教育要素的重組，比如師資、課程、教學(xué)設(shè)施設(shè)備、經(jīng)費支出等，這樣才能實現(xiàn)1+1＞2的效能。

2017年9月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于深化教育體制機制改革的意見》提出了“堅持放管服相結(jié)合”的重要改革原則和方向，要求深化簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)改革，把該放的權(quán)力堅決放下去，把該管的事項切實管住管好，加強事中事后監(jiān)管，構(gòu)建政府、學(xué)校、社會之間的新型關(guān)系。這應(yīng)該成為集團化改革的方向，使教育集團成為一個民主參與、權(quán)力分享、管辦評分離的現(xiàn)代治理體系的重要組成部分。

理念轉(zhuǎn)變：

從“共享”到“共建共享共生”

由于把集團化辦學(xué)定位在幫扶機制上，共享優(yōu)質(zhì)教育資源一直是集團化辦學(xué)的價值基礎(chǔ)和基本目標(biāo)，但是從長遠(yuǎn)來看，這樣一種機制只是暫時的，不能從根本上解決集團化辦學(xué)的內(nèi)在矛盾。因為“共享”只是一種分配機制，而不是完全意義上的生成機制，并不能從整體上擴大優(yōu)質(zhì)教育資源的供給規(guī)模。

由于優(yōu)質(zhì)教育資源的稀缺，以及集團內(nèi)各個成員校之間出于自身利益的考慮，距離真正的“共享”尚有不小距離。在有些集團內(nèi)甚至出現(xiàn)了優(yōu)質(zhì)教育資源的逆向流動和集聚而引起集團內(nèi)部的矛盾和沖突。目前多數(shù)集團學(xué)校，特別是一些松散型的教育集團，合作共享都停留在比較淺的層面，除了組織一些集體教研、教師培訓(xùn)，幾乎很難有其他活動，而這些活動實際上在沒有集團化辦學(xué)的情況下也是可以組織的，集團化辦學(xué)的優(yōu)勢和效能并沒有真正展現(xiàn)出來。

因此，要突破單一“共享”觀念，在集團學(xué)校內(nèi)部建立起“共建共享共生”的理念，只有“共建”才能“共享”，通過“共享”促進(jìn)“共建”，最終達(dá)到“共生”的目標(biāo)。它體現(xiàn)的是一種集團校成員之間的雙向互動生成的關(guān)系，使優(yōu)質(zhì)教育資源不斷得到創(chuàng)生，成為源源不斷的活水。同時，也體現(xiàn)了所有成員校對集團整體發(fā)展的一種責(zé)任擔(dān)當(dāng)，而不僅僅是“消費”名校的優(yōu)質(zhì)教育資源。這樣一方面可以為不堪重負(fù)的龍頭校減負(fù)和減壓，另一方面可以消除分校“等靠要”的思想和“被集團”的感受，強化分校的辦學(xué)責(zé)任，激發(fā)分校的辦學(xué)動力和活力。

構(gòu)建協(xié)商型治理模式

凝聚辦學(xué)共識

集團化辦學(xué)不僅是一種機制，更是一種關(guān)系。它體現(xiàn)了在推進(jìn)教育治理現(xiàn)代化和邁向高質(zhì)量教育發(fā)展過程中一種新型學(xué)校關(guān)系模型的構(gòu)建。集團學(xué)校內(nèi)部各組織之間既不同于傳統(tǒng)教育行政中的管理和被管理的關(guān)系，也不同于單體學(xué)校之間的原子化平行關(guān)系，從本質(zhì)上說，集團化是一種以契約和互利互惠為基礎(chǔ)的合作關(guān)系。但是集團中的每所學(xué)校作為一個獨立辦學(xué)實體，都是平等的，具有不可替代性，相互之間不存在依附關(guān)系，尤其是在由多個獨立法人實體所組成的教育集團中，更是如此。因而，每所學(xué)校之間除了合作，必然也存在著競爭關(guān)系，這就決定了集團化辦學(xué)不能采取自上而下和命令式的行政管理模式，而要在追求集團整體利益的基礎(chǔ)上采取共同參與、協(xié)商治理的模式，從而實現(xiàn)集團內(nèi)民主決策、協(xié)商共贏。

首先，要實現(xiàn)協(xié)商治理需要在成員學(xué)校之間建立高度的價值認(rèn)同，否則就難以實現(xiàn)平等的溝通和對話。集團學(xué)校需要超越獨立學(xué)校經(jīng)營和具體事務(wù)的管理，更多地定位在集團整體發(fā)展上，發(fā)揮專業(yè)引領(lǐng)和頂層設(shè)計的功能，在成員學(xué)校之間努力尋求和凝聚辦學(xué)共識，這在當(dāng)前行政推動下的集團化辦學(xué)中顯得尤為重要，畢竟大部分教育集團不是自我選擇的結(jié)果。

其次，要盡可能尊重每所成員學(xué)校的辦學(xué)自主性。作為一個整體，集團學(xué)校需要有其自身的辦學(xué)目標(biāo)和追求來引領(lǐng)分校的發(fā)展，但這并不意味著龍頭學(xué)?？梢园炎陨淼墓芾砟Ｊ脚c辦學(xué)特色移植和嫁接到集團成員校中，這樣就必然會造成同質(zhì)化的困境。要尊重各個成員學(xué)校的差異，允許它們根據(jù)自身辦學(xué)歷史和辦學(xué)情境自我選擇管理模式和辦學(xué)特色，從而激發(fā)各個成員學(xué)校的創(chuàng)造性，鼓勵在合作中競爭。

再其次，構(gòu)建共享型領(lǐng)導(dǎo)機制。誰來領(lǐng)導(dǎo)集團發(fā)展，對于集團化辦學(xué)來說是一個非常重要的問題，也是協(xié)商治理必須要回答的問題。在集團化辦學(xué)過程中，教育集團最初都是以名校為基礎(chǔ)形成的，這種組織方式?jīng)Q定了龍頭校對成員校具有天然的權(quán)威和影響力，由龍頭學(xué)校來統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和指揮集團發(fā)展是當(dāng)前教育集團的普遍做法，這對于推動龍頭學(xué)校優(yōu)質(zhì)資源共享和實現(xiàn)幫扶功能具有特別重要的意義。然而，在集團化辦學(xué)發(fā)展到新的階段，這樣長期由龍頭校獨享領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力的方式，不僅有可能使集團蛻變?yōu)橐粋€新的教育行政層級，成為一個官僚化的組織，而且也使龍頭學(xué)校成為集團內(nèi)難以超越的標(biāo)桿，這既不符合民主共治的現(xiàn)代教育治理精神，也無益于集團的持續(xù)發(fā)展和整體辦學(xué)效能的提升。因此，要推進(jìn)協(xié)商治理，就需要創(chuàng)新領(lǐng)導(dǎo)模式，構(gòu)建共享型領(lǐng)導(dǎo)機制，即由成員學(xué)校共享教育集團的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力，通過協(xié)商和共同決策來決定集團發(fā)展的方向與路徑選擇，而不是簡單執(zhí)行由龍頭學(xué)校所作出的決定。

完善問責(zé)機制

化解“搭便車”行為

問責(zé)是治理的基本特征和要求，也是提高治理能力的重要手段。當(dāng)前集團化辦學(xué)過程中的盲目擴張、“集而不團”、效率不高等問題從根本上來說是問責(zé)機制不健全。問責(zé)機制建設(shè)首先要明確各個辦學(xué)主體的責(zé)權(quán)利，按照“誰受益誰負(fù)責(zé)”的原則界定集團校與成員校的責(zé)權(quán)利關(guān)系，根據(jù)責(zé)權(quán)利對應(yīng)原則實行問責(zé)。

從集團的形成和結(jié)構(gòu)來看，龍頭學(xué)校作為集團的核心，要承擔(dān)首要責(zé)任，對于沒有足夠的資源條件、不能保證足夠的管理投入、無法組織和協(xié)調(diào)、不能帶領(lǐng)成員學(xué)校共謀發(fā)展、辦學(xué)效益不高的龍頭學(xué)校，要嚴(yán)格限制其擴張，以防止集團化辦學(xué)變成一場名校的“圈地運動”。而對于加盟的成員校來說，要在事前進(jìn)行系統(tǒng)論證，防止“拉郎配”，一旦進(jìn)入集團后，要履行對集團辦學(xué)的承諾，要按照集團的質(zhì)量和管理要求自覺承擔(dān)學(xué)校發(fā)展的責(zé)任，而不是靜等龍頭學(xué)校的“輸血”。

還要建立規(guī)范的集團化辦學(xué)質(zhì)量評估標(biāo)準(zhǔn)和第三方評估機制，對集團成員校進(jìn)行周期性評估，對辦學(xué)質(zhì)量達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)的成員校要給予一定的激勵；對達(dá)不到集團辦學(xué)標(biāo)準(zhǔn)要求的，要設(shè)置改進(jìn)期限和退出機制，從而督促成員校發(fā)揮各自辦學(xué)的主動性和積極性，有效化解集團化辦學(xué)中的“搭便車”行為。只有建立完善的問責(zé)機制才能促進(jìn)集團學(xué)校各負(fù)其責(zé)、各盡所能、各享其成，最終實現(xiàn)集團的良性運轉(zhuǎn)和整體發(fā)展。

總之，集團化辦學(xué)是我國基礎(chǔ)教育發(fā)展的新探索和新模式，作為一種新的辦學(xué)模式和教育組織形態(tài)，在很多方面仍然有待實踐檢驗，并在實踐過程中進(jìn)一步完善。

（作者系北京師范大學(xué)教育學(xué)部教授、博士生導(dǎo)師）

《中國教育報》2022年10月12日第5版