為學前教育普及普惠安全優(yōu)質(zhì)發(fā)展提供有力法治保障

2024年11月8日，《中華人民共和國學前教育法》（簡稱“學前教育法”）經(jīng)十四屆全國人大常委會第十二次會議表決通過，自2025年6月1日起施行。這部法律的出臺填補了學前教育法律的空白，實現(xiàn)了學前教育法律從“0”到“1”的突破，系統(tǒng)構(gòu)建了中國特色學前教育法律制度體系。學前教育法的出臺，也標志著我國形成了覆蓋全學段、完整教育鏈條的教育法律體系。作為學前教育的基本法，學前教育法明確了學前教育的定位，界定了學前教育的功能，明晰了學前兒童的權(quán)益保障，將極大地促進學前教育普及、普惠、安全和優(yōu)質(zhì)發(fā)展。

一、以兒童為中心堅持最有利于學前兒童的原則

學前教育法把兒童生命安全和身心健康放在首位，突出學前兒童主體地位，以維護學前兒童權(quán)益作為立法的出發(fā)點與落腳點，體現(xiàn)了對憲法和教育法精神的貫徹與落實。我國憲法規(guī)定了兒童受教育的權(quán)利，其中第四十六條規(guī)定：“國家培養(yǎng)青年、少年、兒童在品德、智力、體質(zhì)等方面全面發(fā)展?！薄吨腥A人民共和國教育法》（簡稱“教育法”）從總體上規(guī)定：“中華人民共和國公民有受教育的權(quán)利和義務。公民不分民族、種族、性別、職業(yè)、財產(chǎn)狀況、宗教信仰等，依法享有平等的受教育機會?！边@些都從法律層面對少年兒童享有受教育權(quán)給予了保證。學前教育法以學前兒童為中心，進一步突出對學前兒童的權(quán)益保障。

（一）以專章形式規(guī)定學前兒童權(quán)利

學前教育法單獨設置“學前兒童”一章，以專章形式體現(xiàn)了對兒童權(quán)利保護的立法理念，9個條目完整體現(xiàn)了兒童權(quán)利，明確了學前教育應當堅持最有利于學前兒童的原則，給予學前兒童特殊、優(yōu)先保護。其中第十三條規(guī)定：學前兒童享有生命安全和身心健康、得到尊重和保護照料、依法平等接受學前教育等權(quán)利。

（二）分類規(guī)定不同主體的責任

學前教育法詳細規(guī)定了政府、幼兒園、父母以及社會公共文化服務等機構(gòu)保障兒童權(quán)利實現(xiàn)的責任。首先，從總體上規(guī)定全社會的責任。如第七條規(guī)定，全社會應當為適齡兒童接受學前教育、健康快樂成長創(chuàng)造良好環(huán)境。其次，針對不同的主體分別設定有針對性的責任。多個條文規(guī)定了不同層級政府的責任，強調(diào)政府應當為適齡兒童接受學前教育提供條件和支持。如第十五條規(guī)定，地方各級人民政府應當采取措施，推動適齡兒童在其父母或者其他監(jiān)護人的工作或者居住的地區(qū)方便就近接受學前教育。第三章系統(tǒng)規(guī)定了幼兒園的保育和教育責任。第四章全面規(guī)定了教職工的責任和資格等。第十六條規(guī)定父母或者其他監(jiān)護人應當依法履行撫養(yǎng)與教育兒童的義務，為適齡兒童接受學前教育提供必要條件。第十八條規(guī)定，青少年宮、兒童活動中心、圖書館、博物館、文化館、美術館、科技館、紀念館、體育場館等公共文化服務機構(gòu)和愛國主義教育基地應當提供適合學前兒童身心發(fā)展的公益性教育服務，并按照有關規(guī)定對學前兒童免費開放。

（三）促進學前教育的實質(zhì)公平

針對學前教育的區(qū)域發(fā)展不平衡問題，第六條規(guī)定，各級人民政府應當依法履行職責，合理配置資源，縮小城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間學前教育發(fā)展差距，為適齡兒童接受學前教育提供條件和支持。還有多個條款規(guī)定了促進教育公平的責任。例如，國家采取措施，傾斜支持農(nóng)村地區(qū)、革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)和欠發(fā)達地區(qū)發(fā)展學前教育事業(yè)；保障適齡的家庭經(jīng)濟困難兒童、孤兒、殘疾兒童和農(nóng)村留守兒童等接受普惠性學前教育。此外，第八條還規(guī)定了省級政府和設區(qū)的市級政府統(tǒng)籌本行政區(qū)域?qū)W前教育的責任。

對于因特異體質(zhì)、特定疾病等有特殊需求的學前兒童，學前教育法規(guī)定了特殊保護措施。例如，第十五條規(guī)定，父母或者其他監(jiān)護人應當及時告知幼兒園，幼兒園應當予以特殊照顧。第二十八條規(guī)定了縣級以上地方人民政府應當統(tǒng)籌實施多種形式的學前特殊教育。第五十四條規(guī)定了招收殘疾兒童的幼兒園應當配備必要的康復設施、設備和專業(yè)康復人員等要求。對于家庭困難的兒童，學前教育法第六十五條規(guī)定了國家建立學前教育資助制度，為家庭經(jīng)濟困難的適齡兒童接受普惠性學前教育提供資助。

二、以法的形式明確學前教育的公益屬性

要保障兒童權(quán)利的充分實現(xiàn)，不能將學前教育簡單推向市場，必須充分發(fā)揮政府主導作用，強化學前教育的公益屬性。

（一）學前教育性質(zhì)的演進

從我國學前教育發(fā)展的歷史來看，學前教育的發(fā)展與經(jīng)濟體制的改革密切相關。在20世紀80年代以前，我國長期實行計劃經(jīng)濟，包括教育在內(nèi)的一切產(chǎn)品由國家統(tǒng)一提供給人民，人民接受的基本是免費的教育，教育的公益性得到充分體現(xiàn)。幼兒園以公辦園為主，政府、學校和企業(yè)等單位普遍設立幼兒園。20世紀80年代改革開放之后，民辦園大規(guī)模進入學前教育領域，政策上鼓勵民間機構(gòu)創(chuàng)辦幼兒園，形成公辦、民辦兼有的態(tài)勢，有些地方出現(xiàn)了民辦園明顯多于公辦園的現(xiàn)象。1995年出臺的《關于企業(yè)辦幼兒園的若干意見》和1997年出臺的《全國幼兒教育事業(yè)“九五”發(fā)展目標實施意見》（簡稱《實施意見》）將辦園方向定位于“推進幼兒教育逐步走向社會化”。應當說，依靠社會力量辦園確實促進了我國學前教育事業(yè)的發(fā)展，但是“城鄉(xiāng)差異大”“入園難”“入園貴”等問題作為重要的民生事項也受到社會的高度關注。實際上，《實施意見》指出了“幼兒教育既是教育事業(yè)，又具有福利性和公益性的特點”。2010年，《國務院關于當前發(fā)展學前教育的若干意見》強調(diào)“發(fā)展學前教育，必須堅持公益性和普惠性”，將學前教育首次擺在國計民生的重要位置。2018年，黨中央、國務院印發(fā)《關于學前教育深化改革規(guī)范發(fā)展的若干意見》，進一步明確了學前教育的屬性以及學前教育公益普惠的基本方向，提出了普及普惠的目標任務和一系列重大政策舉措，這是新中國成立以來第一個以黨中央、國務院名義專門印發(fā)的學前教育文件，對學前教育改革發(fā)展具有里程碑意義。黨中央、國務院高度重視學前教育事業(yè)，黨的十八大提出“辦好學前教育”，黨的十九大要求“在幼有所育上取得新進展”，黨的二十大強調(diào)“強化學前教育普惠發(fā)展”。學前教育法在對學前教育政策進行全面整合的基礎上，以法律形式固化了黨中央、國務院關于規(guī)范發(fā)展學前教育和深化學前教育改革成果的要求。

學前教育是國民教育的開端，學前教育法明確了學前教育在國民教育體系中的地位。第三條規(guī)定“學前教育是國民教育體系的組成部分，是重要的社會公益事業(yè)”，為學前教育的公益屬性奠定了法律基礎。將學前教育定位為公益事業(yè)，有助于促進學前教育事業(yè)的發(fā)展，有助于提高學前教育質(zhì)量，為兒童的成長和發(fā)展提供了更好的保障。學前教育法第五條規(guī)定“學前教育應當落實立德樹人根本任務……，為培養(yǎng)德智體美勞全面發(fā)展的社會主義建設者和接班人奠定基礎”，結(jié)合教育法第五條的規(guī)定“教育必須為社會主義現(xiàn)代化建設服務、為人民服務，必須與生產(chǎn)勞動和社會實踐相結(jié)合，培養(yǎng)德智體美勞全面發(fā)展的社會主義建設者和接班人”，將兩部法律銜接起來看，學前教育與整個教育體系的目標是一致的，學前教育法凸顯了學前教育在國民教育體系中的基礎性地位。

學前教育法將學前教育的公益屬性法定化，并規(guī)定了國家、各級政府、父母及監(jiān)護人、社會等各方面主體在保障學前教育公益性上的責任。學前教育法第五條規(guī)定了發(fā)展學前教育堅持政府主導，以政府舉辦為主，大力發(fā)展普惠性學前教育，鼓勵、引導和規(guī)范社會力量參與的格局。為防止過度逐利的行為，第三十五條規(guī)定，社會資本不得通過兼并收購等方式控制公辦幼兒園、非營利性民辦幼兒園。幼兒園不得直接或者間接作為企業(yè)資產(chǎn)在境內(nèi)外上市。上市公司不得通過股票市場融資投資營利性民辦幼兒園，不得通過發(fā)行股份或者支付現(xiàn)金等方式購買營利性民辦幼兒園資產(chǎn)。為保障學前教育公益性的實現(xiàn)、避免轉(zhuǎn)制等方式影響學前教育的格局，第三十四條規(guī)定，公辦幼兒園不得轉(zhuǎn)制為民辦幼兒園。公辦幼兒園不得舉辦或者參與舉辦營利性民辦幼兒園和其他教育機構(gòu)。第六十條規(guī)定，學前教育實行政府投入為主、家庭合理負擔保育教育成本、多渠道籌措經(jīng)費的投入機制。

（二）凸顯普及、普惠、安全、優(yōu)質(zhì)的發(fā)展目標

學前教育法第一條規(guī)定了學前教育普及、普惠、安全、優(yōu)質(zhì)的發(fā)展目標。第六條明確國家推進普及學前教育，構(gòu)建覆蓋城鄉(xiāng)、布局合理、公益普惠、安全優(yōu)質(zhì)的學前教育公共服務體系。近年來，為應對人口高峰時期剛性入園需求，各地多渠道擴大普惠性資源，大力發(fā)展公辦園，積極扶持普惠性民辦園，極大緩解了“入園難”問題，實現(xiàn)了學前教育基本普及。基于普及學前教育的需要，學前教育法第八條規(guī)定各級政府的責任，尤其是縣級政府對本行政區(qū)域內(nèi)的學前教育發(fā)展負有主體責任，負責制定本地學前教育發(fā)展規(guī)劃，統(tǒng)籌幼兒園建設、運行，加強公辦幼兒園教師配備補充和工資待遇保障，對幼兒園進行監(jiān)督管理。第四十八條規(guī)定，省級人民政府應當根據(jù)普及學前教育的需要，制定學前教育師資培養(yǎng)規(guī)劃，支持高等學校設立學前教育專業(yè)。

為破解“入園貴”問題，近年來教育部門會同相關部門推動各地切實落實政府責任，構(gòu)建以普惠性資源為主體的辦園體系，在城市開展城鎮(zhèn)小區(qū)配套園治理，在農(nóng)村構(gòu)建縣鄉(xiāng)村學前公共服務網(wǎng)絡。學前教育法第二十三條規(guī)定，各級人民政府應當采取措施，擴大普惠性學前教育資源供給，提高學前教育質(zhì)量。學前教育法還規(guī)定，政府要制定幼兒園布局規(guī)劃，積極構(gòu)建農(nóng)村學前教育服務體系，統(tǒng)籌實施特殊學前教育等方式促進普惠目標的實現(xiàn)。

為確保幼兒在園身心健康安全，教育部門多措并舉，推動各地各幼兒園依法治教、依法辦園。會同相關部門先后出臺幼兒園建設、教職工配備和專業(yè)標準、安全防護、衛(wèi)生保健等規(guī)范性文件，建立了比較完備的管理制度體系。政府建立督導評估機制，全面實施縣域?qū)W前教育普及普惠督導評估和幼兒園辦園行為督導評估，壓實縣級政府發(fā)展學前教育責任和幼兒園規(guī)范辦學責任。學前教育法規(guī)定的幼兒園條件和保育員、教師資格等條例，都是旨在促進提高學前教育質(zhì)量，為人民群眾提供更加優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品。

三、以學段特殊性確立保育與教育相結(jié)合原則

學前教育具有區(qū)別于其他教育的特殊性，主要源于學前兒童的特殊性。學前兒童處于人生的起步發(fā)蒙階段，在生理和心理方面表現(xiàn)出鮮明的年齡段特征，是一個人在任何其他發(fā)展階段都無法比擬的。其好奇好動好模仿、情緒不穩(wěn)定、注意力集中時間短、以動作思維和形象思維為主等特征反映出學前兒童心理發(fā)展的特殊性；其身體柔弱、骨骼和肌肉發(fā)育不完全、腦的成熟程度不夠等反映出生理發(fā)展的特殊性。這些身心發(fā)展的特殊性決定了學前兒童學習方式的特殊性，即必須堅持以游戲為基本活動。[1] 因此，學前教育法將保育與教育相結(jié)合作為一項基本原則，同時詳細規(guī)定了保育和教育活動的規(guī)則。

（一）保教結(jié)合的原則

學前教育法在總則中規(guī)定，學前教育包括保育和教育。“保育”要求幼兒園建立科學合理的一日生活制度，保證戶外活動時間，做好兒童營養(yǎng)膳食、體格鍛煉、全日健康觀察、食品安全、傳染病預防與控制、常見病預防等衛(wèi)生保健管理工作?！敖逃币笥變簣@以學前兒童的生活為基礎，以游戲為基本活動，發(fā)展素質(zhì)教育，最大限度支持學前兒童通過親近自然、實際操作、親身體驗等方式探索學習，促進學前兒童在健康、語言、社會、科學、藝術等各方面協(xié)調(diào)發(fā)展。

（二）保育和教育的行為規(guī)則

學前教育法第五章專章規(guī)定保育教育。首先，強化幼兒園的保護責任。第五十一條規(guī)定，幼兒園應當把保護學前兒童安全放在首位，對學前兒童在園期間的人身安全負有保護責任。第五十二條規(guī)定，幼兒園發(fā)現(xiàn)學前兒童受到侵害、疑似受到侵害或者面臨其他危險情形時，應當立即采取保護措施，并及時報告有關部門，及時通知其父母或者其他監(jiān)護人。其次，幼兒園科學實施保育和教育活動，以學前兒童的生活為基礎，以游戲為基本活動，發(fā)展素質(zhì)教育。學前教育法第十條規(guī)定“國家鼓勵和支持學前教育、兒童發(fā)展、特殊教育方面的科學研究，推廣研究成果，宣傳、普及科學的教育理念和方法”。再次，為避免學前教育小學化，學前教育法針對現(xiàn)實中的突出問題，專門規(guī)定不得開展違背學前兒童身心發(fā)展規(guī)律或者與其年齡特點不符的活動，不得組織學前兒童開展商業(yè)性活動。不得采取小學化的教育方式，不得教授小學階段的課程防止保育和教育活動小學化。校外培訓機構(gòu)等其他任何機構(gòu)不得對學前兒童開展半日制或者全日制培訓，不得教授學前兒童小學階段的課程。

四、以完善保障機制促進學前教育高質(zhì)量發(fā)展

學前教育法明確規(guī)定，國家建立健全學前教育保障機制。針對影響制約學前教育高質(zhì)量發(fā)展的重要因素，學前教育法專門進行了規(guī)定。

（一）教職工的保障

由于幼兒園教職工缺乏明確的職業(yè)晉升機制，造成人才隊伍建設滯后，學前教育法在規(guī)定幼兒園教職工資格制度的同時，還規(guī)定了教職工的晉升制度。其中第三十八條規(guī)定國家推行幼兒園園長職級制。第四十條規(guī)定幼兒園教師職務（職稱）分為初級、中級和高級。幼兒園衛(wèi)生保健人員中的醫(yī)師、護士納入衛(wèi)生技術人員職稱系列，由人力資源社會保障、衛(wèi)生健康行政部門組織評審。學前教育法規(guī)定幼兒園及其舉辦者應當按照國家規(guī)定保障教師和其他工作人員的工資福利，依法繳納社會保險費，改善工作和生活條件，實行同工同酬。幼兒園教師在職稱評定、崗位聘任（聘用）等方面享有與中小學教師同等的待遇。政府應當為幼兒園教職工建立培訓支持服務體系。

（二）投入保障

學前教育法第六章專章規(guī)定了學前教育的投入保障，共7條。明確學前教育實行政府投入為主，家庭合理負擔保育教育成本，多渠道籌措經(jīng)費的投入機制。學前教育財政補助經(jīng)費按照中央和地方財政事權(quán)和支出責任劃分原則，分別列入中央和地方各級預算。國務院和省級政府統(tǒng)籌安排學前教育資金，重點扶持農(nóng)村地區(qū)、革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)和欠發(fā)達地區(qū)發(fā)展學前教育。法律強化了政府發(fā)展學前教育的主導責任，有利于扎實推進“幼有所育、幼有優(yōu)育”。

注釋：

[1] 蔡軍. 從學前教育的特殊性談學前教育立法的特殊性[J]. 西安文理學院學報（社會科學版），2024.10.

（王敬波 作者系中國法學會行政法學研究會副會長，黑龍江大學校長）

《人民教育》2024年第22期