立法規(guī)范處罰程序 為校外培訓治理提供“法治護航”

校外培訓治理是“雙減”工作的重要一環(huán)。2021年7月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《關(guān)于進一步減輕義務教育階段學生作業(yè)負擔和校外培訓負擔的意見》，在減輕義務教育階段學生過重作業(yè)負擔和校外培訓負擔方面作出重要部署。之后，國家陸續(xù)出臺一系列配套文件，對加強校外培訓行政執(zhí)法工作、依法嚴格查處校外培訓違法違規(guī)行為提出明確要求。各地通過加強教育執(zhí)法、推進綜合治理，在校外培訓治理工作方面取得扎實成效。行政處罰作為典型的執(zhí)法手段，在校外培訓規(guī)范治理中發(fā)揮著重要作用。嚴格處罰程序是公正執(zhí)法的保障，也是依法行政的重要課題。為此，2022年4月，教育部曾印發(fā)《校外培訓監(jiān)管行政處罰流程圖和文書格式范本》，從政策文件層面規(guī)范校外培訓監(jiān)管行政處罰的流程。立法層面，《行政處罰法》對于行政處罰決定的作出和執(zhí)行給出了基本程序要求，但仍然無法解決校外培訓行政處罰中立案標準為何、行政機關(guān)應如何調(diào)查取證等程序性難題。

近日，隨著全面依法治國、依法治教不斷深入推進，為提高校外培訓執(zhí)法規(guī)范化、法治化水平，教育部在深入調(diào)研基礎上制定了《校外培訓行政處罰暫行辦法》（以下簡稱《辦法》），進一步通過規(guī)章立法形式對行政處罰程序和執(zhí)行予以規(guī)范，以期有效彌補以往校外培訓行政處罰的程序性不足。其在總則部分確立了公正、公開，堅持處罰與教育相結(jié)合、寬嚴相濟等實體性原則，強調(diào)程序合法的基本要求，并且在第四章“處罰程序和執(zhí)行”詳盡規(guī)定了校外培訓行政處罰的法定程序，為行政處罰的執(zhí)行落實提供明確的法律依據(jù)，著力于解決執(zhí)法規(guī)范的關(guān)鍵問題。具體而言，《辦法》在處罰程序規(guī)定方面存在以下亮點：

一是首次通過立法明確校外培訓行政處罰立案標準和撤銷立案情形。作為行政處罰的啟動程序，立案制度的完善對于執(zhí)法規(guī)范化建設和案卷評查具有重要意義。根據(jù)《行政處罰法》第五十四條第二款的要求，符合立案標準的，行政機關(guān)應當及時立案。但該法沒有對立案標準作出具體規(guī)定，實踐中需要由行政機關(guān)根據(jù)法律、法規(guī)、規(guī)章或不違反上位法的行政規(guī)范性文件來制定。首先，《辦法》對于校外培訓行政處罰的立案標準從行為主體、違法事實、實體罰則、管轄部門、處罰時效五個方面給出了操作性規(guī)定，同時規(guī)范立案流程，要求填寫立案審批表，報本部門負責人審批。這對于校外培訓處罰實踐具有明確的指導意義，保障了行政處罰程序在啟動階段即貫徹行政處罰法定原則，有利于主管部門對違反行政管理秩序的行為按規(guī)定及時立案并嚴格遵守辦案時限要求，確保案件得到及時有效查處。其次，對立案之后經(jīng)調(diào)查發(fā)現(xiàn)不符合立案條件的案件，《辦法》規(guī)定校外培訓主管部門應當撤銷立案。從程序?qū)傩陨峡矗蜂N案件屬于一種“阻斷性程序”，是對處罰活動合理而有效的終結(jié)，體現(xiàn)了程序法治的理念、實事求是的態(tài)度和公正執(zhí)法的鮮明導向，是校外培訓行政處罰工作高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)在要求。依法及時撤銷案件，可以有效節(jié)省執(zhí)法資源、提高執(zhí)法工作效率，避免案件“久拖不決”或“強行定案”給行政相對人的合法權(quán)益造成損害。因此，執(zhí)法人員要準確理解撤銷立案制度的法律性質(zhì)與程序功能，依法規(guī)范做好撤銷案件工作。

二是明確調(diào)查取證要求，規(guī)范在調(diào)查過程中可行使的職權(quán)。證據(jù)是認定事實的重要依據(jù)，行政程序在證據(jù)的作用下才能發(fā)揮其功能。事實清楚、證據(jù)充分是正確、合法地開展校外培訓行政處罰的前提和基礎。首先，為促進調(diào)查取證行為的法治化，《辦法》明確調(diào)查取證的基本理念，要求校外培訓主管部門進行調(diào)查時應當堅持全面、客觀、公正的原則，保證行政機關(guān)調(diào)查行為的合法性。其次，結(jié)合校外培訓治理特點，《辦法》賦予了執(zhí)法機關(guān)對當事人涉嫌開展違法活動的場所實施現(xiàn)場調(diào)查，詢問當事人或者有關(guān)人員，查閱、復制與涉嫌違法培訓有關(guān)的合同、票據(jù)、賬簿、廣告、宣傳資料、花名冊和其他有關(guān)資料，在證據(jù)可能滅失或者以后難以取得的情況下可行使先行登記保存等職權(quán)，為行政機關(guān)有效行使調(diào)查權(quán)提供了法定依據(jù)。

三是明確告知和聽證流程，保障行政相對人陳述、申辯權(quán)利。程序性權(quán)利是程序正義理念的根本要求，也是正當程序原則的本質(zhì)內(nèi)容，具有維護公民的實體性權(quán)利、保障行政目的實現(xiàn)等重要價值與現(xiàn)實意義?！掇k法》明確告知和聽證流程，對當事人依法享有的陳述權(quán)、申辯權(quán)等程序性權(quán)利予以充分保障。一方面，指出在作出行政處罰決定前，校外培訓主管部門負有告知義務，告知內(nèi)容包括擬作出的行政處罰內(nèi)容及事實、理由、依據(jù)，以及當事人依法享有的陳述權(quán)、申辯權(quán)。相應地，當事人提出陳述、申辯意見的，校外培訓主管部門應當充分聽取意見并進行復核，當事人提出的事實、理由或者證據(jù)成立的，校外培訓主管部門應當采納。另一方面，規(guī)定了校外培訓主管部門應當告知當事人聽證權(quán)利的四種情形。校外培訓主管部門負有按照法定程序組織聽證、根據(jù)聽證筆錄依法作出行政處罰決定等義務。當事人依法提出聽證要求的時限為自告知書送達之日起五日內(nèi)，逾期未提出的，視為放棄陳述、申辯權(quán)。

四是明確責令改正環(huán)節(jié)，要求將責令當事人限期改正作為必要流程。《辦法》明確規(guī)定校外培訓主管部門在作出行政處罰決定前，必須將責令當事人限期改正作為必要流程，當事人及時改正并積極消除危害后果的，可以依法從輕、減輕或者免予處罰，體現(xiàn)了堅持處罰與教育相結(jié)合、寬嚴相濟的立法思路與基本原則。敦促當事人改正違法行為和消除危害后果，有利于達成校外培訓監(jiān)管目的，取得良好的治理效果，兼顧行政執(zhí)法的效率與公正。

五是明確法制審核要求，情節(jié)復雜或者重大違法行為給予行政處罰的應當經(jīng)過法制審核。為保證校外培訓主管部門作出的行政處罰決定科學、合理、公正、適當，《辦法》根據(jù)《行政處罰法》相關(guān)規(guī)定，進一步明確了校外培訓主管部門的法制審核要求。對于涉及重大公共利益的，或者直接關(guān)系當事人或第三人重大權(quán)益，經(jīng)過聽證程序的，或者案件情況疑難復雜、涉及多個法律關(guān)系的，以及有其他依法應當進行法制審核的情形，在行政機關(guān)負責人作出行政處罰的決定前，應當由校外培訓主管部門負責法制審核的機構(gòu)進行法制審核。

此外，《辦法》還詳細規(guī)定了行政處罰決定書的送達規(guī)則，區(qū)分當事人在場時宣告并當場交付、不在場時應當在七日內(nèi)依照民事訴訟法的有關(guān)規(guī)定送達，以及可以采用傳真、電子郵件等方式送達，或者公告送達的不同情形。規(guī)定校外培訓主管部門申請法院強制執(zhí)行的條件和期限。行政處罰決定書送達后，當事人在法定期限內(nèi)不申請行政復議或者提起行政訴訟，又不履行處罰決定的，校外培訓主管部門可以自期限屆滿之日起三個月內(nèi)依法申請人民法院強制執(zhí)行。另外，還規(guī)定了行政處罰案件結(jié)案的四種情形，并且強調(diào)校外培訓行政處罰案件材料應當依法歸檔保存，助推校外培訓行政處罰案件管理的規(guī)范化建設。

規(guī)范行政處罰程序是依法實施校外培訓行政處罰的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。行政處罰程序不僅僅是實現(xiàn)行政實體或結(jié)果的技術(shù)性工具，還有著獨立于實體而存在的內(nèi)在價值。規(guī)范的程序既有利于實現(xiàn)行政處罰結(jié)果的公正，也能讓行政相對人在處罰過程中感受到國家對基本權(quán)利的尊重與保障，從而加強對處罰結(jié)果公正性的確信，自覺履行處罰決定義務。教育部此次通過立法規(guī)范處罰程序，能夠起到為校外培訓綜合治理提供“法治護航”的規(guī)范保障作用。（申素平 中國人民大學教育學院教授）